作者：伯納德·霍克曼（Bernard Hoekman）（意大利佛羅倫薩歐洲大學(xué)研究所教授）
在世界貿(mào)易組織（WTO，以下簡(jiǎn)稱“世貿(mào)組織”）的支持下，許多發(fā)展中國(guó)家得以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部分原因在于貿(mào)易開放鼓勵(lì)了跨境投資流動(dòng)，使企業(yè)能夠以專業(yè)化的方式參與全球價(jià)值鏈。然而，以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球貿(mào)易體系正在面臨挑戰(zhàn)。
世貿(mào)組織作用受限
一些經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家認(rèn)為，中國(guó)出口的成功一定程度上歸功于中國(guó)企業(yè)多年來(lái)受到的所謂“不公平優(yōu)惠政策”。在他們看來(lái)，反傾銷和關(guān)稅等貿(mào)易保護(hù)措施不足以確保一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，一些成員國(guó)試圖重新評(píng)估對(duì)單一貿(mào)易伙伴的高度依賴所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，還有許多國(guó)家開始利用貿(mào)易政策來(lái)減少溫室氣體排放，保護(hù)全球生物多樣性。
一些貿(mào)易大國(guó)單方面訴諸貿(mào)易政策，從出口管制到以滿足特定生產(chǎn)要求為進(jìn)口條件，其貿(mào)易措施與扶持性產(chǎn)業(yè)政策相輔相成，目的是維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全，又或者是為了應(yīng)對(duì)全球變暖、捍衛(wèi)自身的價(jià)值理念。相關(guān)政策給企業(yè)發(fā)展帶來(lái)了很多不確定性，增加了投資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，促使國(guó)際供應(yīng)鏈進(jìn)行重組。由于美國(guó)在2019年阻止世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，面對(duì)不再遵守或者選擇性執(zhí)行WTO規(guī)則的國(guó)家，那些受到不利影響的國(guó)家利用WTO爭(zhēng)端解決程序的能力受到極大限制。
作為通過(guò)談判和多邊機(jī)制解決貿(mào)易沖突的全球性機(jī)構(gòu)，世貿(mào)組織在這方面的表現(xiàn)并不令人滿意。成員國(guó)之間存在的分歧阻礙了各方就修改規(guī)則達(dá)成一致。相反，許多成員國(guó)選擇優(yōu)先推進(jìn)了特惠貿(mào)易協(xié)定的談判。世貿(mào)組織數(shù)據(jù)顯示，截至2023年8月，共有360個(gè)歧視性貿(mào)易協(xié)定，包括大型區(qū)域協(xié)定《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》等。
為了使世貿(mào)組織更好地發(fā)揮作用，其成員國(guó)必須認(rèn)識(shí)到，與過(guò)去相比，如今的貿(mào)易議程越來(lái)越傾向于利用貿(mào)易政策實(shí)現(xiàn)非貿(mào)易目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)氣候變化已成為許多國(guó)家優(yōu)先考慮的問(wèn)題。一方面，經(jīng)濟(jì)大國(guó)之間的信任危機(jī)使得他們難以進(jìn)行真誠(chéng)的談判，不利于重新審視現(xiàn)有的WTO規(guī)則。另一方面，單邊貿(mào)易措施的日益盛行，以及一些貿(mào)易大國(guó)“武器化”貿(mào)易政策的意圖，反而增加了多邊談判的動(dòng)機(jī)，以防止基于規(guī)則的開放貿(mào)易體系解體。
2022年6月12—17日在瑞士日內(nèi)瓦舉行的世界貿(mào)易組織第12屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議呼吁維護(hù)多邊貿(mào)易合作，此次會(huì)議達(dá)成了近十年來(lái)第一個(gè)新的多邊協(xié)定——《漁業(yè)補(bǔ)貼協(xié)定》。世貿(mào)組織成員表示要努力重建一個(gè)有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制，并完善世貿(mào)組織的相關(guān)工作慣例。部長(zhǎng)們將在2024年2月底在阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)阿布扎比舉行的第13屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上評(píng)估相關(guān)進(jìn)展和提議。
協(xié)調(diào)好制度差異
當(dāng)前，世貿(mào)組織成員國(guó)面臨著許多挑戰(zhàn)，包括確保食物等基本供應(yīng)、管理貿(mào)易政策的溢出效應(yīng)、降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的碳強(qiáng)度等。中國(guó)面臨的任務(wù)則是捍衛(wèi)現(xiàn)有的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則及其權(quán)利，同時(shí)探索多邊合作的新可能，促進(jìn)中國(guó)和低收入發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并發(fā)揮貿(mào)易在應(yīng)對(duì)全球變暖中的作用。
作為世界上最大的商品出口國(guó)，中國(guó)受益于開放的多邊貿(mào)易體制，同時(shí)也是許多世貿(mào)組織成員國(guó)的主要市場(chǎng)。中國(guó)可以在第13屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)揮作用，加強(qiáng)世貿(mào)組織在解決貿(mào)易沖突和服務(wù)政策對(duì)話方面的能力。除了進(jìn)出口限制和工業(yè)補(bǔ)貼等帶來(lái)一系列問(wèn)題，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的技術(shù)進(jìn)步需求也要求重新審視國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。
世貿(mào)組織成員國(guó)之間政治和經(jīng)濟(jì)制度各不相同。我們需要做的是，在基于規(guī)則的開放貿(mào)易秩序中，協(xié)調(diào)好制度差異可能帶來(lái)的貿(mào)易摩擦。中國(guó)不可避免地在這方面發(fā)揮核心作用，這不僅是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理方式，更重要的是中國(guó)在全球貿(mào)易中所占的規(guī)模和市場(chǎng)份額。
面對(duì)日益增多的補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策，處理好國(guó)際溢出效應(yīng)尤為重要。全球貿(mào)易預(yù)警組織（Global Trade Alert）資料顯示，自2009年以來(lái)，G20成員國(guó)實(shí)施的大多數(shù)貿(mào)易措施涉及不同類型的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼問(wèn)題是世貿(mào)組織正在進(jìn)行的兩項(xiàng)談判的焦點(diǎn)，一項(xiàng)涉及國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)扶持問(wèn)題，另一項(xiàng)是關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題。鑒于工業(yè)補(bǔ)貼、投資激勵(lì)和支持綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政措施等問(wèn)題可能對(duì)外國(guó)生產(chǎn)商造成重大負(fù)面影響，它們也應(yīng)成為世貿(mào)組織關(guān)注的焦點(diǎn)。需要指出的是，雖然補(bǔ)貼可能導(dǎo)致負(fù)面的跨境商業(yè)溢出效應(yīng)，但因?yàn)槠溆兄诮鉀Q市場(chǎng)失靈問(wèn)題，也具備存在的理由。在發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，需要考慮到補(bǔ)貼可能帶來(lái)的好處。
要緩解貿(mào)易緊張局勢(shì)，世貿(mào)組織成員國(guó)需要就貿(mào)易政策達(dá)成一致，解決競(jìng)爭(zhēng)溢出效應(yīng)，制定約束貿(mào)易“武器化”的規(guī)章制度。雖然這在很大程度上是大國(guó)之間的議程，但同樣涉及很多貿(mào)易國(guó)家，因?yàn)檫@些國(guó)家已經(jīng)設(shè)置了越來(lái)越高的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，實(shí)施出口管制和投資篩選程序。
加強(qiáng)成員國(guó)政策對(duì)話
全面貿(mào)易的主要參與者對(duì)單邊問(wèn)題的根源和嚴(yán)重程度的理解相距甚遠(yuǎn)，各國(guó)在短期內(nèi)不太可能就補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)政策的新規(guī)則達(dá)成一致。合作的前提首先是了解參與者的目標(biāo)，其利益如何受相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)和國(guó)際事務(wù)影響。世貿(mào)組織成員國(guó)擁有的共同發(fā)展目標(biāo)，為合作提供了對(duì)話的空間。
要了解存在哪些共同目標(biāo)以及利益相關(guān)關(guān)系，需要世貿(mào)組織成員國(guó)共同分享和匯編有關(guān)政策信息，允許對(duì)政策效果進(jìn)行獨(dú)立分析，并參與主要國(guó)家之間的政策對(duì)話進(jìn)程。世貿(mào)組織成員國(guó)對(duì)當(dāng)前各種措施的實(shí)施依據(jù)缺乏共同的理解基礎(chǔ)，包括實(shí)施的情況以及給他國(guó)帶來(lái)的成本和收益變動(dòng)，即或正或負(fù)的跨境溢出效應(yīng)。針對(duì)特定國(guó)家的貿(mào)易限制可能使其他國(guó)家從中受益，補(bǔ)貼等貿(mào)易措施也可能利好所有世貿(mào)組織成員國(guó)的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，例如提供消費(fèi)補(bǔ)貼以支持購(gòu)買低碳排放產(chǎn)品。
當(dāng)涉及爭(zhēng)議做法和溢出效應(yīng)時(shí)，世貿(mào)組織成員國(guó)有必要就哪些領(lǐng)域需要制定新規(guī)則以及具體形式達(dá)成一致，而世貿(mào)組織的相關(guān)委員會(huì)和理事會(huì)可以提供對(duì)話平臺(tái)。其實(shí)，已經(jīng)有一些世貿(mào)組織機(jī)構(gòu)在這樣做，包括技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會(huì)和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會(huì)。這些機(jī)構(gòu)定期討論世貿(mào)組織成員提出的“具體貿(mào)易關(guān)切”，闡明某項(xiàng)政策措施的目標(biāo)以及必要性，推動(dòng)修改甚至撤銷對(duì)貿(mào)易伙伴產(chǎn)生不利影響的措施。
這種對(duì)話方式可以促使成員國(guó)之間就實(shí)施（或正在考慮實(shí)施）的具體貿(mào)易措施進(jìn)行非對(duì)抗性的接觸，提供解決爭(zhēng)端的另一種選擇。因此，一些成員國(guó)提議為世貿(mào)組織所有機(jī)構(gòu)制定方針，以便參與實(shí)質(zhì)性的政策審議，方便成員國(guó)能夠提出具體貿(mào)易關(guān)切。例如，授權(quán)世貿(mào)組織秘書處進(jìn)行資料匯編和分析工作，加強(qiáng)世貿(mào)組織作為國(guó)際貿(mào)易合作平臺(tái)的作用。
加快爭(zhēng)端解決步伐
世貿(mào)組織提供的一個(gè)重要“價(jià)值主張”是對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端進(jìn)行客觀獨(dú)立的第三方裁決。一個(gè)有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于維護(hù)世貿(mào)組織現(xiàn)有協(xié)議效力以及談判新協(xié)議至關(guān)重要，急需處理好世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)面臨的危機(jī)。
美國(guó)認(rèn)為，世貿(mào)組織裁決不是解決問(wèn)題的最佳途徑，對(duì)上訴機(jī)構(gòu)在一些問(wèn)題上的裁決表示不滿，如國(guó)有企業(yè)是否屬于公共機(jī)構(gòu)，是否受《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》相關(guān)原則的約束。由于美國(guó)否決新法官任命，上訴機(jī)構(gòu)已于2019年12月陷入停擺狀態(tài)。作為回應(yīng)，中國(guó)、歐盟等提出了一個(gè)多方臨時(shí)上訴仲裁安排（MPIA），繼續(xù)為世貿(mào)組織成員提供上訴機(jī)制。
針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，世貿(mào)組織成員國(guó)正在商討提議以供在第13屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上進(jìn)行審議。如果這些提案可以得到所有部長(zhǎng)的一致同意，將是世貿(mào)組織取得的一項(xiàng)重大進(jìn)步。如若不然，世貿(mào)組織成員國(guó)可以選擇使用MPIA，同時(shí)考慮其他解決爭(zhēng)端的途徑。例如，建立一個(gè)同行審議的體制框架，以評(píng)估政策的效力、效率以及溢出效應(yīng)，可以減少對(duì)爭(zhēng)端解決程序的依賴。更具體地說(shuō)，當(dāng)面對(duì)出于國(guó)家安全考量限制貿(mào)易的情況時(shí)，爭(zhēng)端解決程序可能是無(wú)效的。比較務(wù)實(shí)的做法是，不再把關(guān)注的重點(diǎn)放在行動(dòng)是否合理上，而是放在利益受損方其“報(bào)復(fù)”的程度是否恰當(dāng)，而不是把這個(gè)問(wèn)題交由單方?jīng)Q定。
從多邊合作到諸邊合作
2001年世貿(mào)組織發(fā)起了第一輪多邊貿(mào)易談判，即多哈回合，各成員國(guó)圍繞削減制造業(yè)關(guān)稅、規(guī)范農(nóng)業(yè)扶持政策等問(wèn)題展開探討。盡管這一議程非常重要，但隨著談判的拖延變得日益脫節(jié)，最終在2008年陷入僵局。在許多發(fā)展中國(guó)家成員看來(lái)，數(shù)字貿(mào)易、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等問(wèn)題不在多哈議程之中，也得不到妥善解決。
隨著多哈回合談判的結(jié)束，2017年許多國(guó)家決定改變策略，放棄需要全體成員參與的談判以及協(xié)商一致的工作慣例。通過(guò)發(fā)起“聯(lián)合聲明倡議”（joint statementinitiatives），部分成員在世貿(mào)組織內(nèi)部進(jìn)行談判，并利用該組織的透明度和爭(zhēng)端解決程序解決問(wèn)題。2017年的倡議內(nèi)容涉及電子商務(wù)、國(guó)內(nèi)服務(wù)監(jiān)管、投資便利化以及中小微企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，隨后又加入了與環(huán)境有關(guān)的內(nèi)容。中國(guó)在促進(jìn)投資便利化的倡議中發(fā)揮了引領(lǐng)作用，作為發(fā)起人積極支持發(fā)展中國(guó)家參與。
這些諸邊倡議獲得了世貿(mào)組織成員的廣泛支持。《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》是一項(xiàng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家特別有利的協(xié)議，其簽署國(guó)需要決定如何將這項(xiàng)新的諸邊協(xié)定納入世貿(mào)組織框架，而中國(guó)在動(dòng)員非參與成員國(guó)支持該協(xié)議納入WTO框架方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。
一些世貿(mào)組織成員國(guó)已經(jīng)開始在世貿(mào)組織之外尋求諸邊合作，使用不同于傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定的框架，更側(cè)重于政策協(xié)調(diào)，例如就數(shù)字貿(mào)易、供應(yīng)鏈監(jiān)管達(dá)成一致。關(guān)于世貿(mào)組織改革的討論應(yīng)該包括制定一個(gè)多邊框架，用以指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體之間的諸邊倡議治理。世貿(mào)組織進(jìn)行多邊審查將有助于參與者更好設(shè)計(jì)和執(zhí)行相關(guān)政策。非參與者也可以從中獲益，因?yàn)橥ㄟ^(guò)原則性建設(shè)，包括向愿意參與的世貿(mào)組織成員國(guó)開放，可以減少對(duì)貿(mào)易體系的潛在不利影響。
雖然諸邊談判并非萬(wàn)靈藥，但在幫助各國(guó)了解某些世貿(mào)組織成員國(guó)單方面推行的政策利害攸關(guān)方面發(fā)揮了重要作用。諸邊談判還為貿(mào)易大國(guó)提供了一種合作機(jī)制，使其無(wú)需與所有世貿(mào)組織成員國(guó)進(jìn)行談判，是一種更靈活的方式。例如，就工業(yè)補(bǔ)貼而言，許多世貿(mào)組織成員國(guó)規(guī)模較小，無(wú)法產(chǎn)生較大的溢出效應(yīng)，這意味著此類多邊談判實(shí)際上僅限于大型經(jīng)濟(jì)體之間。
作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在幫助解決WTO面臨的如何使貿(mào)易體系更利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題上發(fā)揮著重要作用。一方面，低收入和中等收入國(guó)家認(rèn)為，特殊與差別待遇（SDT）的條款并沒有得到有效執(zhí)行；另一方面，一些國(guó)家對(duì)SDT的條款設(shè)計(jì)是否合理、全面實(shí)施是否會(huì)促進(jìn)貿(mào)易增長(zhǎng)尚存疑問(wèn)。關(guān)于援助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該采取哪種方式，還需要政策對(duì)話和仔細(xì)審議。
第13屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議近在眼前，部長(zhǎng)們將就世貿(mào)組織改革、重建爭(zhēng)端解決機(jī)制、《漁業(yè)補(bǔ)貼協(xié)定》、農(nóng)業(yè)扶持、糧食安全、延長(zhǎng)新冠疫苗知識(shí)產(chǎn)權(quán)豁免、發(fā)展中國(guó)家的特殊與差別待遇、電子商務(wù)、《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》、“聯(lián)合聲明倡議”等問(wèn)題進(jìn)行討論。值得注意的是，列入議程的項(xiàng)目清單不包括工業(yè)補(bǔ)貼、出口管制、環(huán)境或經(jīng)濟(jì)安全導(dǎo)向的貿(mào)易政策。
信息來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)